Schutz von Steuergeldern vor Betrug

EU-Finanzbetrug: Europäische Kommission schlägt Europäische Staatsanwaltschaft vor und verstärkt OLAF-Verfahrensgarantien
Nulltoleranzpolitik gegenüber Betrug zulasten des EU-Haushalts zu betreiben

(14.08.13) - Die Europäische Kommission hat die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorgeschlagen, damit unionsweit Betrug am europäischen Steuerzahler besser strafrechtlich verfolgt werden kann. Die Europäische Staatsanwaltschaft wird ausschließlich Ermittlungs- und Strafverfolgungsaufgaben übernehmen und gegebenenfalls bei Straftaten zulasten des EU-Haushalts vor den Gerichten der Mitgliedstaaten Anklage erheben. Es handelt sich um eine unabhängige Einrichtung, die einer demokratischen Kontrolle unterliegt.

José Manuel Barroso, Präsident der Europäischen Kommission, sagte dazu: "Wie in meiner Rede zur Lage der Union von 2012 zugesagt, hat die Kommission (…) die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorgeschlagen. Diese Initiative macht deutlich, dass die Kommission dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet ist; sie wird wesentlich dazu beitragen, Steuergelder besser zu schützen und den Betrug mit EU-Mitteln wirksamer zu bekämpfen. Außerdem hat die Kommission ihre Zusage eingehalten, die OLAF-Verfahrensgarantien im Einklang mit den Garantien, die die Europäische Staatsanwaltschaft anwenden wird, zu stärken."

"Mit dem (…) vorgelegten Vorschlag löst die Europäische Kommission ihr Versprechen ein, eine Nulltoleranzpolitik gegenüber Betrug zulasten des EU-Haushalts zu betreiben. Bei Steuergeldern zählt jeder Euro – vor allem angesichts des gegenwärtigen Wirtschaftsklimas", so Viviane Reding, Vizepräsidentin der Europäischen Kommission und EU-Justizkommissarin. "Kriminelle, die sich Rechtslücken zunutze machen, um Steuergelder zu kassieren, sollten nicht allein deshalb ungeschoren davonkommen, weil uns die richtigen Instrumente fehlen, um sie vor Gericht zu stellen. Denn eines ist klar: Wer, wenn nicht wir, also die EU, soll unseren föderalen Haushalt schützen? Ich fordere die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament auf, dieses wichtige Vorhaben zu unterstützen, damit die Europäische Staatsanwaltschaft am 1. Januar 2015 ihre Arbeit aufnehmen kann."

"Die Europäische Staatsanwaltschaft wird sicherstellen, dass dem Schutz des EU-Haushalts in ganz Europa die erforderliche Priorität eingeräumt wird. Sie wird die Kluft zwischen den mitgliedstaatlichen Strafrechtssystemen, deren Zuständigkeiten nicht über die nationalen Grenzen hinausgehen, und den Unionsorganen, die keine strafrechtlichen Ermittlungen durchführen dürfen, überwinden", so Algirdas Šemeta, EU-Kommissar für Betrugsbekämpfung. "In der Zwischenzeit wird das OLAF die wichtige Betrugsbekämpfungsarbeit in den von der künftigen Staatsanwaltschaft nicht abgedeckten Bereichen fortsetzen. Die (…) vorgestellten Vorschläge zur weiteren Verbesserung seiner Governance zusammen mit der kürzlich vorgenommenen Reform werden dazu führen, dass das OLAF diese Arbeit effizienter und verantwortlicher durchführen kann. Somit werden wir wesentlich erfolgreicher gegen EU-Finanzbetrug vorgehen und diese Art von Betrug weitaus besser verhindern können."

Der Vorschlag zur Europäischen Staatsanwaltschaft folgt einer einfachen Logik: Für einen "föderalen Haushalt" auf der Grundlage von Mitteln aus allen EU-Mitgliedstaaten, der nach gemeinsamen Vorschriften verwaltet wird, werden auch "föderale Instrumente" benötigt, die diesen Haushalt unionsweit wirksam schützen. Derzeit besteht bei der Bekämpfung von EU-Finanzbetrug ein sehr uneinheitliches Schutz- und Durchsetzungsniveau in der EU. Die Quote erfolgreicher Strafverfolgungsmaßnahmen bei Straftaten zulasten des EU-Haushalts variiert von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich. Im EU-Durchschnitt beläuft sie sich auf lediglich 42,3 Prozent. Viele Fälle werden überhaupt nicht verfolgt, so dass Betrüger ungestraft Rechtslücken ausnutzen und das Geld von Bürgern in die eigene Tasche stecken können. Und selbst bei den Fällen, in denen eine strafrechtliche Verfolgung stattfindet, weichen die Verurteilungsquoten der Mitgliedstaaten für Straftaten zulasten des EU-Haushalts stark voneinander ab.

Die Europäische Staatsanwaltschaft wird dafür sorgen, dass jeder Fall, bei dem es um mutmaßlichen Betrug zulasten des EU-Haushalts geht, verfolgt und abgeschlossen wird, damit Kriminelle wissen, dass sie zur Rechenschaft gezogen und vor Gericht gestellt werden. Dies wird eine stark abschreckende Wirkung haben.

Im Einklang mit den EU-Verträgen wird sich Dänemark nicht an der Europäischen Staatsanwaltschaft beteiligen. Das Vereinigte Königreich und Irland werden sich ebenfalls nicht daran beteiligen, es sei denn, sie entscheiden sich freiwillig und ausdrücklich für eine Teilnahme (Opt-in-Regelung).

Zeitgleich mit der Einrichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft schlägt die Kommission eine Reform der Agentur der Europäischen Union für die strafrechtliche Zusammenarbeit (Eurojust) vor; zudem legt sie eine Mitteilung über die Governance des EU-Betrugsbekämpfungsamts (OLAF) vor.

Dezentrale, kosteneffiziente Struktur
Die Europäische Staatsanwaltschaft wird dezentral strukturiert und in die nationalen Rechtssysteme eingebunden sein. Abgeordnete Europäische Staatsanwälte werden mithilfe von nationalem Personal und unter Anwendung von nationalem Recht Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen im jeweiligen Mitgliedstaat durchführen. Ihre Maßnahmen werden von der Europäischen Staatsanwaltschaft koordiniert, um EU-weit ein einheitliches Vorgehen zu gewährleisten, das besonders in grenzübergreifenden Fällen von entscheidender Bedeutung ist. Die gesamte Struktur stützt sich auf die vorhandenen Ressourcen und dürfte daher keine wesentlichen Zusatzkosten verursachen.

Die nationalen Gerichte werden mit der gerichtlichen Überprüfung betraut, d. h. sie könnten mit Fragen zu Maßnahmen der Europäischen Staatsanwaltschaft befasst werden. Gleichzeitig verstärkt der Vorschlag erheblich die Verfahrensrechte von Verdächtigen, gegen die die Europäische Staatsanwaltschaft ermittelt.

Ein "Kollegium" von zehn Mitgliedern, dem der Europäische Staatsanwalt, die vier Stellvertreter und fünf abgeordnete Staatsanwälte angehören, wird eine nahtlose Integration zwischen der EU und der nationalen Ebene gewährleisten, indem es insbesondere allgemeine Regeln für die Zuweisung der Fälle vereinbart.

Starke Verfahrensrechte
Der Vorschlag garantiert einen - im Vergleich zu dem derzeit von den nationalen Systemen gebotenen - wirksameren Schutz der Verfahrensrechte für Personen, die von Ermittlungen der Europäischen Staatsanwaltschaft betroffen sind. Dazu gehören beispielsweise das Recht auf Dolmetschleistungen und Übersetzungen, das Recht auf Belehrung und auf Akteneinsicht sowie das Recht auf Rechtsbeistand im Falle einer Verhaftung.

Darüber hinaus werden in der Verordnung zur Einrichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft weitere, noch nicht durch EU-Vorschriften vereinheitlichte Rechte definiert, die solide Garantien für Verfahrensrechte bieten sollen. Dazu gehören das Recht auf Aussageverweigerung und die Unschuldsvermutung, das Recht auf Prozesskostenhilfe und das Recht, Beweismittel vorzulegen oder Zeugen zu benennen.

Der Vorschlag enthält außerdem klare, harmonisierte Regeln zu investigativen Maßnahmen, die die Europäische Staatsanwaltschaft im Zuge ihrer Ermittlungen durchführen kann, sowie Bestimmungen zur Erhebung und Verwendung von Beweisen.

Verbesserung der OLAF-Governance und Stärkung der Verfahrensgarantien
Im Einklang mit dem für die Europäische Staatsanwaltschaft vorgesehenen Konzept schlägt die Kommission vor, die OLAF-Governance weiter zu verbessern und die Verfahrensgarantien für die Durchführung der Untersuchungen zu stärken. In dieser Hinsicht sind zwei Schlüsselinitiativen geplant. Erstens soll ein unabhängiger Kontrollbeauftragter für Verfahrensgarantien eingesetzt werden, der die investigativen Maßnahmen des OLAF einer stärkeren rechtlichen Überprüfung unterzieht. Zweitens soll eine spezielle Verfahrensgarantie in Form einer Genehmigung des Kontrollbeauftragten für weitergehende investigative Maßnahmen (Durchsuchungen von Büroräumen, Beschlagnahmen von Akten usw.), die das OLAF möglicherweise in den EU-Organen vornehmen muss, eingeführt werden.

Mit der Schaffung der Europäischen Staatsanwaltschaft wird sich auch die Rolle des OLAF ändern.

Das OLAF wird weiterhin für Verwaltungsuntersuchungen in Bereichen verantwortlich sein, die nicht in die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft fallen. Dazu gehören Unregelmäßigkeiten zulasten der finanziellen Interessen der EU und schweres Fehlverhalten oder Straftaten von EU-Bediensteten ohne finanzielle Auswirkungen.

Das OLAF wird allerdings keine Verwaltungsuntersuchungen mehr zu EU-Finanzbetrug oder anderen Straftaten zulasten der finanziellen Interessen der EU durchführen. Für solche Straftaten wird nämlich nach ihrer Einrichtung ausschließlich die Europäische Staatsanwaltschaft zuständig sein. Hat das OLAF einen Verdacht hinsichtlich einer solchen Straftat, muss es künftig die Europäische Staatsanwaltschaft in einem möglichst frühen Stadium davon in Kenntnis setzen. Auch wenn das OLAF in diesem Bereich keine Untersuchungen mehr durchführen wird, wird es der Europäischen Staatsanwaltschaft – wie bereits derzeit im Falle der nationalen Staatsanwaltschaften – auf Anfrage Unterstützung leisten. Diese Änderung wird den Untersuchungsprozess beschleunigen und dazu beitragen, dass verwaltungs- und strafrechtliche Untersuchungen bezüglich desselben Sachverhalts nicht doppelt durchgeführt werden. Somit erhöhen sich die Chancen auf eine erfolgreiche Strafverfolgung.

Hintergrund
Laut Angaben der Mitgliedstaaten gehen der EU bei den Ausgaben und Einnahmen aufgrund von mutmaßlichem Betrug jährlich ca. 500 Mio. EUR verloren.

Die Einrichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft wird im Lissabonner Vertrag (Artikel 86 AEUV) ebenso wie die Stärkung von Eurojust (Artikel 85 AEUV) gefordert. Präsident Barroso bekräftigte in seiner letzten Rede zur Lage der Union (SPEECH/12/296) im September 2012, dass die Kommission dieses Vorhaben voranbringen will.

In einem gemeinsamen Papier vom 20. März 2013 bekundeten die Justizminister Frankreichs und Deutschlands ihre Unterstützung für die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft.

Im Mai 2011 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union durch strafrechtliche Vorschriften und verwaltungsrechtliche Untersuchungen, die Vorschläge für einen wirksameren Schutz der finanziellen Interessen der EU enthält.

Im Juli 2012 schlug die Kommission eine Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von Betrug zulasten des EU-Haushalts vor. Die Richtlinie enthält gemeinsame Definitionen von Straftaten zulasten des EU-Haushalts, harmonisierte Mindestsanktionen (einschließlich einer Freiheitsstrafe in schweren Fällen) und gemeinsame Verjährungsvorschriften.

Europäische Kommission – Strafrechtspolitik:
http://ec.europa.eu/justice/criminal/criminal-law-policy
(Europäische Kommission: ra)

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