Vorratsdatenspeicherung: Eilantrag hatte Erfolg

Bundesverfassungsgericht: Erweiterter Eilantrag in Sachen "Vorratsdatenspeicherung" hat zum Teil Erfolg
Erlass einer erweiterten einstweiligen Anordnung bezüglich der Regelungen über die Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikations-Verkehrsdaten teilweise stattgegeben

(10.11.08) - Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat mit Beschluss vom 28. Oktober 2008 einem Antrag auf Erlass einer erweiterten einstweiligen Anordnung bezüglich der Regelungen über die Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikations-Verkehrsdaten teilweise stattgegeben.

§ 113a des Telekommunikationsgesetzes (TKG) sieht vor, dass alle Verkehrsdaten, die bei der Inanspruchnahme von Telekommunikationsdiensten entstehen, von den Anbietern der Dienste jeweils für sechs Monate zu speichern sind. Dies gilt für Telefondienste ebenso wie für Internetzugangsdienste und E-Mail-Dienste. Die anlasslos auf Vorrat gespeicherten Daten dürfen von den Diensteanbietern an die zuständigen Behörden zur Strafverfolgung (§ 113b Satz 1 Nr. 1 TKG), zur Abwehr von erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit (§ 113b Satz 1 Nr. 2 TKG) und zur Erfüllung der Aufgaben des Verfassungsschutzes, des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Abschirmdienstes (§ 113b Satz 1 Nr. 3 TKG) übermittelt werden. Gesetzliche Voraussetzung für die Übermittlung der Daten ist, dass die betreffenden Behörden jeweils durch eine Rechtsgrundlage zum Abruf ermächtigt sind, die auf § 113a TKG Bezug nimmt. Eine solche Abrufnorm existierte zunächst nur hinsichtlich der Strafverfolgung.

Mit Beschluss vom 11. März 2008 (verlängert durch Beschluss vom 1. September 2008) hatte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts auf Antrag der Beschwerdeführer eine einstweilige Anordnung erlassen, nach der die Übermittlung der Vorratsdaten zu Strafverfolgungszwecken nach § 113b Satz 1 Nr. 1 TKG bis zu einer Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde nur gemäß den in der einstweiligen Anordnung vorgesehenen Maßgaben erfolgen darf (Pressemitteilung Nr. 37/2008 vom 19. März 2008). Ein Anlass zur Erstreckung der einstweiligen Anordnung auf § 113b Satz 1 Nr. 2 und 3 TKG bestand damals nicht, weil weder im Bereich der Gefahrenabwehr noch des Verfassungsschutzes und der Nachrichtendienste Rechtsgrundlagen für einen Abruf der nach § 113a TKG gespeicherten Vorratsdaten vorhanden waren.

Der Gesetzgeber des Freistaats Bayern hat inzwischen mit dem Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes vom 8. Juli 2008 und dem Gesetz zur Änderung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes, des Ausführungsgesetzes zum Artikel 10-Gesetz und des Parlamentarischen Kontrollgremium-Gesetzes vom 8. Juli 2008 sowohl das Polizeiaufgabengesetz (BayPAG) als auch das Verfassungsschutzgesetz (BayVSG) geändert. Art. 34b Abs. 2 und Abs. 3 BayPAG und Art. 6c Abs. 2 BayVSG verweisen nunmehr auf § 113a TKG und gestatten den behördlichen Zugriff auf die nach dieser Regelung zu speichernden Daten auch zur Gefahrenabwehr und zur Erfüllung der Aufgaben des Verfassungsschutzes. Insbesondere darauf stützen die Beschwerdeführer ihren erneuten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Für den Bereich der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit enthält nunmehr auch das Thüringer Polizeiaufgabengesetz (ThürPAG) in § 34a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 34a Abs. 3 ThürPAG eine entsprechende Regelung.

Der erneute und erweiterte Eilantrag der Beschwerdeführer hatte teilweise Erfolg. Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts verlängerte zunächst die einstweilige Anordnung vom 11. März 2008 (bereits verlängert durch Beschluss vom 1. September 2008) für die Dauer von sechs Monaten. Gleichzeitig erweiterte er die einstweilige Anordnung dahingehend, dass die nach § 113a TKG auf Vorrat gespeicherten Daten für die Gefahrenabwehr (§ 113b Satz 1 Nr. 2 TKG) von den Telekommunikationsdiensteanbietern nur unter einschränkenden Bedingungen an die ersuchende Behörde übermittelt werden dürfen. Eine Übermittlung ist nur zulässig, wenn - zusätzlich zu den Voraussetzungen der Abrufnorm (z.B. Art. 34b Abs. 1 und Abs. 2 BayPAG) - der Abruf der Daten zur Abwehr einer dringenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr erforderlich ist. Die übermittelten Daten dürfen nur zu den Zwecken verwendet werden, zu denen sie abgerufen wurden. Zur Strafverfolgung dürfen sie nur weitergeleitet oder verwendet werden, wenn Gegenstand der Strafverfolgungsmaßnahme eine Katalogtat im Sinne von § 100a Abs. 2 StPO ist und die Voraussetzungen des § 100a Abs. 1 StPO vorliegen. Für Aufgaben des Verfassungsschutzes (§ 113b Satz 1 Nr. 3 TKG) gilt, dass im Falle eines Abrufs die Daten nur dann an die ersuchende Behörde übermittelt werden dürfen, wenn neben den Voraussetzungen der Abrufnorm (z.B. Art. 6c Abs. 2 BayVSG) auch die Voraussetzungen von § 1 Abs. 1, § 3 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10-Gesetz) vorliegen. Außerdem dürfen die übermittelten Daten nur zu den Zwecken verwendet werden, zu denen sie abgerufen worden sind. Anderen Behörden dürfen sie nur nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 G 10 übermittelt werden. Der darüber hinausgehende Antrag der Beschwerdeführer wurde abgelehnt.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

I.
Hinsichtlich der Nutzung der nach § 113a TKG zu speichernden Daten bleibt es, soweit eine solche Nutzung bereits Gegenstand der Entscheidung des Senats vom 11. März 2008 war, bei der bisherigen Beurteilung. Die einstweilige Anordnung ist daher in unverändertem Umfang zu verlängern.
Die bisherige einstweilige Anordnung ist auch nicht im Hinblick darauf zu erweitern, dass die nach § 113a TKG gespeicherten Daten gemäß § 113b Satz 1 Halbsatz 2 TKG nach der gegenwärtigen Rechtsauslegung und praxis auch zur Erteilung von Auskünften nach § 113 TKG (sogenannte Bestandsdatenauskunft) verwendet werden. Zwar wirft auch diese Nutzung Rechtsfragen auf, die im Hauptsacheverfahren näherer Prüfung bedürfen. Das Vorbringen der Beschwerdeführer gibt aber keinen Anlass, im Rahmen der Folgenabwägung nunmehr zu einem anderen Ergebnis zu kommen und eine Nutzung dieser Daten im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig auszusetzen. Erfolglos blieb auch der Antrag auf Verlängerung der zum 1. Januar 2009 auslaufenden Übergangsregelung des § 150 Abs. 12b TKG, nach der Anbieter von Internetzugangsdiensten, E-mail-Diensten u.a. von der Speicherungspflicht des § 113a TKG vorläufig noch ausgenommen sind.

II.
Der Antrag hat jedoch teilweise Erfolg, soweit er sich gegen die - durch Art. 34b Abs. 3 BayPAG und § 34a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürPAG nun erheblich gewordene - Nutzung der Daten für die Gefahrenabwehr nach § 113b Satz 1 Nr. 2 TKG richtet.
Durch die Schaffung der neuen Abrufnormen können nicht mehr nur die Strafverfolgungsbehörden, sondern auch die im Bereich der Gefahrenabwehr tätigen Polizeibehörden weitreichende Erkenntnisse über das Kommunikationsverhalten und die sozialen Kontakte der Betroffenen erlangen. Dabei werden neben der eigentlichen Zielperson des Auskunftsersuchens möglicherweise auch Personen erfasst, die in keiner Beziehung zu den Datenabruf rechtfertigenden Gründen stehen und auch sonst keinen Anlass für den damit verbundenen Grundrechtseingriff gegeben haben. Ins Gewicht fällt dabei, dass die durch die Vorschrift ermöglichte Nutzung der Daten sehr weit reicht und nur durch die nicht spezifizierte Voraussetzung der "Erheblichkeit", eingeschränkt wird. Durch den größer gewordenen Kreis abrufberechtigter Behörden und die Erweiterung des zulässigen Abrufszwecks erhöht sich die Wahrscheinlichkeit für den Betroffenen, auf der Grundlage der durch einen Vorratsdatenabruf erlangten Erkenntnisse weiteren polizeilichen Maßnahmen wie Telekommunikationsüberwachungen, Beschlagnahmen und Wohnungsdurchsuchungen ausgesetzt zu werden, die ohne diese Erkenntnisse nicht durchgeführt worden wären. Dadurch wird das Vertrauen in die allgemeine Unbefangenheit des elektronischen Informations- und Gedankenaustauschs sowie das Vertrauen in den durch Art. 10 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz der Telekommunikation in erheblichem Maße eingeschränkt. Die mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundenen Nachteile, dass sich durch die Nichterhebung von Daten erhebliche Gefahren verwirklichen, die mit Hilfe von erhobenen Daten hätten womöglich abgewendet werden können, müssen im Rahmen der vorzunehmenden Folgenabwägung insoweit zurücktreten, als die Daten nicht zur Abwehr einer dringenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr dienen. Insoweit ist auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter, nicht auf Straftatenkataloge abzustellen. Außerdem muss die Beachtung dieser Voraussetzungen verfahrensrechtlich dadurch abgesichert werden, dass - wie in den Abrufnomen vorgesehen - der Datenabruf außer bei Gefahr im Verzug durch einen Richter angeordnet wird. Eine Änderung des Verwendungszwecks mit dem Ziel einer Nutzung der Daten für die Strafverfolgung ist nur zulässig, wenn - neben den Maßgaben entsprechender gesetzlicher Bestimmungen - die Voraussetzungen des § 100a Abs. 1 und 2 StPO vorliegen.

III.
Teilweise Erfolg hat der Antrag auch, soweit er sich gegen eine Datenübermittlung für Aufgaben des Verfassungsschutzes, des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Abschirmdienstes gemäß § 113b Satz 1 Nr. 3 TKG richtet.
Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift eröffnet im Vergleich zu den Zugriffsmöglichkeiten im Rahmen der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr ein grundlegend weiteres, nur schwer überschaubares und eingrenzbares Feld. Erwiese sich im Hauptsacheverfahren die Übermittlung anlasslos bevorrateter Verkehrsdaten als verfassungswidrig, wären die bevorrateten Verkehrsdaten in verfassungswidriger Weise einem weitreichenden Zugriff der Behörden schon im Vorfeld jeglicher konkreten Gefahr oder Straftat ausgesetzt. Das Risiko, ohne selbst Anlass gesetzt zu haben, in den Fokus der Beobachtung durch den Verfassungsschutz zu geraten, wäre hierbei erheblich. Ergeht hingegen eine einstweilige Anordnung, erweist sich aber später, dass der hierdurch außer Kraft gesetzte Zugriff auf die bevorrateten Verkehrsdaten verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, liegt der Nachteil in dem Verlust von Informationen, die den Verfassungsschutzbehörden ein genaueres Bild der gemäß Art. 3 Abs. 1 BayVSG zu beobachtenden Bestrebungen erlauben und es damit auf längere Sicht auch ermöglichen, solche wirksamer zu bekämpfen. Zu den in Frage stehenden Schutzgütern zählen dabei auch solche von elementarer Bedeutung. Allerdings mindern sich diese Nachteile dadurch, dass die Verfassungsschutzbehörden grundsätzlich nur im Vorfeld von Gefahren, zur Sammlung und Auswertung von Information tätig werden und eine Aussetzung der Übermittlung der Verkehrsdaten damit jedenfalls nicht in erheblichem Maße zu unmittelbaren Sicherheitsrisiken führen wird. Denn die Gefahrenabwehr selbst obliegt den dafür zuständigen Sicherheitsbehörden. Insgesamt wiegt der Nachteil einer einstweiligen Anordnung im Anwendungsbereich von § 113b Satz 1 Nr. 3 TKG deutlich geringer als in Bezug auf Zugriffe auf bevorratete Verkehrsdaten zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr, bei denen es unmittelbar um die Verhinderung drohender oder die Ahndung tatsächlich erfolgter Rechtsgutverletzungen geht. Die Folgenabwägung führt hier deshalb ebenfalls zu dem Ergebnis, dass die Datenübermittlung teilweise einzuschränken ist.

Eine einstweilige Anordnung ist allerdings nicht in einer umfassenden Weise geboten, die die Übermittlung der nach § 113a TKG gespeicherten Daten an die Verfassungsschutzbehörden überhaupt ausschlösse. Sofern bei einer Abfrage nach § 113b Satz 1 Nr. 3 TKG die Voraussetzungen der § 1 Abs. 1, § 3 des Artikel 10-Gesetzes vorliegen, führt die Folgenabwägung vielmehr zu dem Ergebnis, dass eine gesetzlich angeordnete Übermittlung dieser Daten nach § 113b Satz 1 Nr. 3 TKG bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorläufig hinzunehmen ist. Der Gesetzgeber hat mit § 1 Abs. 1, § 3 G 10 eine Regelung getroffen, nach der auch bisher schon Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG seitens der Verfassungsschutzbehörden zulässig waren. Im Rahmen der vorliegend gebotenen Nachteilsabwägung ist es angemessen, für Fälle, in denen die in § 1 Abs. 1, § 3 G 10 genannten Voraussetzungen vorliegen, bis zur Entscheidung des Senats in der Hauptsache auch die Übermittlung der nach § 113a TKG gespeicherten Verkehrsdaten zur Erfüllung der Aufgaben des Verfassungsschutzes hinzunehmen und die damit verbundenen Nachteile für die Betroffenen dem Zugewinn an Aufklärung über solche besonders gewichtigen Bedrohungen nachzuordnen. Eine darüber hinausgehende Übermittlung und Nutzung der nach § 113a TKG auf Vorrat gespeicherten Daten an die Verfassungsschutzbehörden ist demgegenüber vorläufig unzulässig. (Bundesverfassungsgericht: ra)

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